Te veel juristen en nadruk op geld nekken samenwerking bouwers en overheid'
Eind jaren negentig kwam het in zwang: bouwers de hoofdverantwoordelijkheid geven bij grote infraprojecten zodat die goedkoper en vooral beter worden. Maar na enkele grote mislukkingen is Nederland terug bij af, vreest toenmalig aanjager Paul Baks.
Paul Baks
Paul BaksFoto: Kato Tan voor het Financieele Dagblad
Er zijn plannen voor een tweede nationale luchthaven, voor de aanleg van een lightrailnetwerk en voor een Tweede Maasvlakte. Eind 1997 kan ABN Amro-bankier Paul Baks zijn rapport 'Nieuwe wegen, andere bronnen' niet op een beter moment publiceren. Nederland staat aan de vooravond van een investeringsgolf in infrastructuur. De boodschap van de vicepresident publieke sector & infrastructuur van de bank — betrek de markt erbij, want dan ben je beter en goedkoper uit — landt in vruchtbare aarde.
Het is de tijd waarin de Betuweroute wordt aangelegd en de hogesnelheidslijn HSL Zuid op stapel staat. En er moet nog veel meer gebouwd worden. Er zijn alleen twee hardnekkige problemen. Het Rijk heeft onvoldoende budget om alle plannen te financieren. En grote projecten pakken keer op keer veel duurder uit dan begroot, zoals enige jaren later opnieuw blijkt bij de Betuwelijn.
Meer bouwen voor hetzelfde geld
Baks komt met een oplossing voor beide problemen. ABN Amro pleit er voor om veel intensiever samen te werken met marktpartijen, iets wat in het buitenland al gebeurt. Door projecten te laten voorfinancieren en bouwen door bedrijven - waarna de overheid vervolgens periodiek betalingen verricht - komt er geld vrij.
Daarnaast is het de bedoeling om bedrijven verantwoordelijkheid te geven voor de combinatie van ontwerp, bouw en onderhoud, tegen een totaalprijs die in een aanbesteding wordt bepaald. Om te winnen moet een bouwer dus een plan maken dat over de hele levensduur zo efficiënt mogelijk is. Bouw- en ontwerprisico's liggen zo veel mogelijk bij de bouwer, want die kan ze het beste beheersen. En dat is het belangrijkste winstpunt: als er minder geld verspild wordt, kan er meer voor hetzelfde geld worden aangelegd.
Betalen per auto bleek een slecht idee
In Nederland was begin jaren negentig al eens geëxperimenteerd met publiek-private samenwerking bij de aanleg van de Wijkertunnel en de Tunnel onder de Noord bij Alblasserdam. Voor de overheid staken die contracten ongelukkig in elkaar. Het Rijk betaalt voor iedere auto die gebruik maakt voor de tunnel, en dat waren er al snel veel meer dan gedacht. Aan het einde van het contract is er door deze schaduwtol zowel bij de Wijkertunnel en de Tunnel onder de Noord een veelvoud van de bouwkosten betaald.De infraprojecten waarbij daarna ontwerp, bouw, financiering en onderhoud in een integraal contract zijn aanbesteed, zijn voor de overheid aanzienlijk voordeliger. In 2016 becijferde het Ministerie van Financiën de kostenvoordelen op 10% tot 15% op de €13 mrd aan contracten die toen al in de markt was gezet. De kwaliteitswinst bij die projecten is niet in die berekening meegenomen.
'Het hakte er in', zegt Baks nu over de impact van zijn publicatie. 'Het zette veel zuiverder dan in het verleden neer wat er wel en niet kan.' De politiek pakt het enthousiast op. ABN praat met onder meer ministers Zalm (Financiën), Netelenbos (Verkeer en Waterstaat) en Jorritsma (Economische Zaken).
Kostbare missers
Twintig jaar later liggen in heel het land de resultaten van publiek-private projecten: snelwegen, tunnels, sluizen. Maar van het enthousiasme is weinig meer over. De pijn mag dan in belangrijke mate bij de overheid verdwenen zijn, bouwbedrijven hebben kostbare missers gemaakt met dit type projecten. Bouwbedrijf Ballast Nedam ging bijna ten onder aan verliesprojecten (onder meer de A2 bij Maastricht) en BAM en VolkerWessels verloren al €210 mln op de aanleg van de nieuwe zeesluis bij IJmuiden.
Het grote, integrale, publiek-private project zit in het verdomhoekje. Er komen voorlopig van het Rijk geen nieuwe opdrachten meer waarbij alles aan de markt wordt overgedragen. En bouwers hebben ook geen zin meer in deze projecten.
Onlangs liep een stoet aannemers weg bij de aanbesteding voor het doortrekken van de A15 bij Nijmegen. Marktleider VolkerWessels heeft besloten om helemaal geen contracten meer te doen waarbij de bouwer verantwoordelijk is voor ontwerp, bouw, financiering en langjarig onderhoud.
Waar is het misgegaan?
Alleen maar juristen aan tafel
Volgens Baks gebeurde dat al in het begin. Een kenniscentrum dat publiek-private projecten moet aanmoedigen wordt niet bij Economische Zaken maar bij het ministerie van Financiën ondergebracht. De nadruk komt volgens Baks daardoor te veel op de financieringskant te liggen, terwijl daar de winst niet te behalen was.
Ook komt het amper tot daadwerkelijke samenwerking, merkt Baks. 'Er zaten bij de eerste gesprekken geen mensen van buiten aan tafel maar juristen. Van moment t=0 is het proces gejuridiseerd.' De bankier ziet dat Rijkswaterstaat moeite heeft om zeggenschap over te dragen, terwijl de marktpartijen het lastig vinden om intellectueel eigendom te delen. 'Dat is later wel verbeterd door een dialoogfase in de aanbestedingsprocedure in te bouwen zodat er kennisuitwisseling plaatsvindt.'
Prijs gaat het zwaarste wegen
Wat bleef, is de focus op prijs. Inmiddels worden bij grote projecten ook kwaliteitscriteria meegewogen zoals beperking van hinder, de bouwsnelheid of het inzetten van duurzame materialen, maar in de regel scoren vrijwel alle deelnemers aan zo'n aanbesteding hoge cijfers op die punten. De prijs is doorslaggevend.
Bij een overzichtelijk project is dat volgens Baks geen belemmering. Het gaat fout als ook de extra risico's voor bijzondere projecten bij de markt worden neergelegd tegen de in de bouw beperkte winstmarges. Gaat het flink mis, dan is een bouwbedrijf niet alleen zijn marge op het project kwijt, maar vaagt het ook alle winst op andere projecten weg.
'In het buitenland wordt regelmatig een gezamenlijk vehikel opgezet waarin opdrachtgever en opdrachtnemer het risico samen exploiteren. Bij een project van €3 mrd wordt dan een gezamenlijke risicopot gemaakt van €300 mln. Beide partijen dragen daarin €150 mln bij en proberen zo veel mogelijk over te houden', zegt Baks. 'Bij een gedeeld belang zijn er andere gesprekken.'
De oud-bankier vindt het jammer dat de ontwikkeling die in 1997 is gestart op een zijspoor lijkt te raken. De terugkeer naar een meer klassieke opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie is nadelig voor de maatschappij, stelt Baks. 'Dat betekent dat projecten duurder worden voor de overheid en dus voor de samenleving. En de risico's op uitloop qua tijd en geld zijn bijna 100% voor de overheid.'
Bron FD