Voor juristen is het oplossen van de stikstofcrisis niet zo ingewikkeld
Willem Bruil - 2 uur geleden
© Johan Remkes, Sebastiaan ter Burg
Volgens de Volkskrant werken de boerenprotesten omdat de regeringspartijen inmiddels vragen stellen bij het stikstofbeleid. Op Texel werd gisteren een alternatief beleid gepresenteerd aan de VVD door de groene zeeprofessor Han Lindeboom. Het werd aanvankelijk gemaakt voor D66; de partij wees het af omdat het niet verplichte tot halvering van het aantal koeien en kippen. Onderwijl wil de agroindustrie niet met Remkes praten, de milieubeweging geen millimeter marchanderen en gaan de banken wel met Remkes aan tafel. Nederland is een verwarde en vastgelopen stikstofbende. Tussen alle gekrakeel is de opinie van professor em. agrarisch recht Willem Bruil hoopgevend. Juristen vinden het oplossen van de stikstofcrisis niet zo'n probleem, zegt Bruil.
De analyse van de stikstofcrisis is nogal gebrekkig, betoog ik elders. In zo'n situatie kun je geen goede oplossingen verwachten. Regering en boeren blijven in algemeenheden steken. De regering zegt ‘wij kunnen niet anders’ en ‘de Kritische Depositie Waarde (KDW) moet worden gehaald’. De boeren stellen dat zij om zeep worden geholpen. Zo kom je niet tot elkaar, ook niet door bemiddeling.
De instrumenten die nu zijn of worden ingezet zijn gedoemd te mislukken. In ruim drie jaar crisis is nog vrijwel niets bereikt. Niet qua terugdringen van de stikstofbelasting. Niet qua vlottrekken van bouwprojecten of een oplossing voor de PAS-melders. Voor de toekomst wordt gedacht aan onteigening.
Een toelichting daarop ontbreekt. Het is mij een raadsel hoe men denkt te gaan onteigenen (object, grondslag, nieuwe bestemming, schadeloosstelling etc.). Eigenlijk kunnen alle figuren die bedacht zijn wel worden gemist: zij zullen niet werken of in strijd blijken te zijn met de Habitatrichtlijn. Dit stuk zou veel te lang worden als ik alle juridische missers – bijvoorbeeld het stikstofregistratiesysteem – zou moeten omschrijven.
Wat zou er moeten gebeuren?
We (overheid, natuurbeschermers en boeren) zouden moeten focussen op de Natura 2000 gebieden. Daar is het immers om begonnen. We moeten dus eigenlijk terug naar waar het om gaat: een goede staat van instandhouding voor alle Natura 2000 gebieden. Een einddoel – bijvoorbeeld de KDW – hoeft helemaal niet in beton gegoten vast komen te staan, als we eindelijk maar eens de goede kant op gaan. Daarvoor zijn twee instrumenten zijn beschikbaar: de beheerplannen van art. 2.3 Wet natuurbescherming en de landinrichting van de Wet inrichting landelijk gebied (WILG).
Voor alle Natura 2000 gebieden bestaat al een beheerplan. Dit is opgesteld door Gedeputeerde Staten (GS) en kan ook door GS worden gewijzigd. Een ontwerpplan doorloopt een keurige openbare voorbereidingsprocedure, met zienswijzen en een beroepsmogelijkheid.
Het beheerplan bevat de voor de instandhoudingsdoelstelling nodige maatregelen en de beoogde resultaten. De bestuursorganen die hebben ingestemd zorgen voor de uitvoering van de maatregelen. Welke maatregelen dat kunnen zijn is niet begrensd. Ook het opheffen van stikstofbronnen kan er dus onder vallen. Het beheerplan zal dus ook maatregelen voor stikstofreductie kunnen omvatten, niet alleen voor veehouderijen, maar ook voor andere bronnen (verkeer, industrie, recreatie etc.). Voor de uitvoering kunnen subsidies beschikbaar worden gesteld. Voordeel van het werken met een beheerplan is dat het een bestaande figuur is, niet in strijd met de Habitatrichtlijn komt, concreet is, zich specifiek richt op de ter plaatse geldende instandhoudingsdoelstellingen en de mogelijkheid voor lokale/regionale betrokkenheid biedt. Eventuele ingrijpende maatregelen zijn direct te onderbouwen en daarmee ook aanvaardbaar.
Elk Natura 2000 gebied zou moeten worden begeleid door een inrichtingsplan (art. 17 WILG). Een inrichtingsplan kan de basis bieden voor maatregelen en voorzieningen (dat is niet echt nodig omdat het beheerplan daarvoor ook al een basis biedt) maar kan vooral ook via de herverkaveling wijzigingen brengen in eigendom en gebruik van gronden. Zo zouden bijvoorbeeld intensieve boeren kunnen worden uitgeplaatst en extensieve boeren in de randzones van de Natura 2000 gebieden terecht kunnen komen. Ook biedt een inrichtingsplan een onteigeningsgrondslag, hetgeen altijd van pas kan komen. Een bestemmingsplan is dan niet nodig. Landinrichting is inmiddels een door de provincies vergeten instrument. Dat kan en moet anders.
Met deze instrumenten kan ook zeer goed worden aangesloten bij de initiatieven die overal in het land al gaande waren of zijn. Zo kan het vertrouwen tussen partijen worden hersteld.
Een punt van aandacht is uiteraard het verlenen van vergunningen voor projecten die vanwege een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ moeten worden gerealiseerd. De Habitatrichtlijn (art. 6, derde en vierde lid) biedt daarvoor een opening. De Raad van State heeft de externe saldering/compensatie veel moeilijker gemaakt. Ook daarvoor zou het opnemen van instandhoudingsmaatregelen in beheerplannen (die dan niet meer beschikbaar zijn voor saldering) een oplossing zijn, die kansrijker is dan het uitdelen van deposities uit een stikstofregistratiesysteem.
Wat zijn de voorwaarden?
Het rijk moet bereid zijn om het algemene beleid te laten varen. Het stikstofplan van Van der Wal kan worden ingetrokken; artikel 1.12a van de Natuurbeschermingswet kan worden verwijderd. Geld moet beschikbaar komen c.q. blijven voor de instandhoudingsmaatregelen. De provincies zullen aan de bak moeten met de beheerplannen (waarvan de meeste nu een herzieningsprocedure doorlopen) en met name de stikstofparagrafen daarin.
Ook zullen provincies landinrichtingsplannen moeten gaan opstellen. Dat kan parallel lopen. Provincies moeten voorkomen dat zij in eindeloze ‘gebiedsprocessen’ verzeild raken. Natuurbeschermingsorganisaties zullen niet rigoureus vast moeten willen houden aan voorgestane natuurdoeltypen of stikstofdoelstellingen. Ook voor hen zijn de instandhoudingsdoelstellingen per gebied leidend. Dat geldt natuurlijk ook voor de boeren en hun organisaties. Hakken in het zand, vertragingstactieken, twijfel zaaien, het moet allemaal verdwijnen.
Er is weliswaar tijd nodig - en meer tijd dan de regering nu denkt – maar er zijn grenzen aan het op de lange baan schuiven van maatregelen. Een perspectief voor bijvoorbeeld twintig jaar zou helemaal niet zo gek zijn. Op die termijn zou achter alle instandhoudingsdoelen een groen vinkje moeten kunnen staan ofwel zou moeten vaststaan dat dat objectief onmogelijk is. Motto: we moeten de natuur niet verder verpesten maar langzaam en gestaag verbeteren.
Belangrijk probleem is nu wel dat er rekenmodellen en daarop gebaseerde systemen (terecht) worden bekritiseerd en vervolgens ook als onbruikbaar terzijde worden geschoven, maar dat niet duidelijk wordt hoe het dan wel moet. Betekent dit nu dat stikstofdepositie helemaal niet meer relevant is? Dat zal niet de bedoeling zijn. Het is een van de in aanmerking te nemen factoren. Maar we moeten wel een idee hebben van de effecten van projecten (zoals uitbreiding van veehouderijen) op Natura 2000 gebieden. Als de KDW weg moet en rekenmodel Aerius niet deugt, hoe moet het dan wel?